François MARC

Chaque année, sénateurs et députés socialistes se réunissent pendant 2 jours à l'occasion des Journées parlementaires.
 
A cette occasion, j'ai tout d'abord animé les travaux réunissant les membres des commissions des finances des 2 Assemblées qui nous ont permis d'aborder les nombreux enjeux financiers à venir : situation des finances locales et financement des territoires avec l'intervention de Marylise Lebranchu, Ministre de la Réforme de l'Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, ainsi que les dispositions du projet de loi de finances pour 2014 autour de Bernard Cazeneuve, Ministre délégué chargé du Budget.
 
La seconde journée a été consacrée à des travaux en séance plénière sur trois thèmes prioritaires : la lutte contre le chômage, la réforme des retraites et une troisième séquence intitulée "Dépenser mieux, investir plus" dans laquelle je suis à nouveau intervenu en tant que rapporteur général de la Commission des Finances du Sénat, avec le Ministre de l’Économie Pierre Moscovici.

Ces deux journées d'échange entre la majorité parlementaire et l'exécutif sont essentielles pour une mise en œuvre efficace des engagements du Président de la République, et la poursuite des nombreuses réformes déjà engagées.

J'ai participé ce matin à Matignon, sous la présidence du Premier Ministre, à l'annonce du Pacte de confiance et de responsabilité. Parmi les informations communiquées lors de cette importante réunion figurait l'annonce d'une recette nouvelle de l'ordre de 2 milliards d'euros pour les départements, afin qu'ils puissent faire face à l'augmentation considérable des charges liées à l'action sociale dans les territoires.

Cela faisait maintenant une dizaine d'années que les départements réclamaient une compensation financière de l'Etat eu égard à la montée en puissance des dispositifs du RSA, de l'allocation aux personnes handicapées ainsi que de l'APA pour les personnes âgées.

Malgré la situation financière difficile du pays, il était je crois normal que le gouvernement trouve une solution pour permettre aux départements d'honorer les engagements pour ceux de nos concitoyens qui sont aujourd'hui les plus défavorisés ou les plus en difficulté, ou encore les plus dépendants en termes de santé et de handicap.

Je me félicite pour ma part de cet arbitrage favorable du gouvernement qui fait suite à plusieurs réunions de travail auxquelles j'avais participé ces derniers mois sur cet important sujet.

Tribune de François MARC

Sénateur du Finistère
Rapporteur général de la commission des finances du Sénat
- 30 avril 2013 -

Parue dans la Gazette des communes et La Tribune

En novembre 2011, le premier Ministre de l’époque François FILLON s’était engagé devant le congrès des Maires de France à consolider les moyens mobilisés pour l’emprunt des collectivités locales. Mais les décisions concrètes immédiates ne furent pas au rendez-vous... Pourtant, après le séisme DEXIA, les collectivités subissaient de plein fouet la pénurie de financements bancaires, dans le contexte de crise que l’on connaît.
Or, les collectivités locales ne sont pas des emprunteurs comme les autres. Tout d'abord, elles ne peuvent emprunter que pour l’investissement. Ensuite, est-il utile de rappeler qu'en 2012, avec 52,6 mds d'euros investis, elles assurent 75% de l’investissement public en France ? Dans ces circonstances, la logique de relance par l’investissement est clairement portée dans notre pays par les échelons locaux. On se souvient d’ailleurs, des plans « anti-crise » lancés en 2008 et 2009 par les Régions pour accélérer les grands programmes d’investissement et aider les entreprises.
A défaut de mieux, des solutions transitoires ont été proposées par le truchement de la Caisse des dépôts, laquelle a pu débloquer des prêts d’urgence aux collectivités en 2008, puis de nouveau en 2011 et 2012. Cela a permis d'éviter un trop lourd « credit crunch » et aux collectivités de pouvoir jouer leur rôle contra cyclique. De leur côté, de grandes collectivités ont quant à elles concrétisé des réflexions engagées dès 2004, en allant financer directement leurs investissements sur les marchés obligataires.

Cette crise du financement des collectivités nécessitait cependant une remise à plat des canaux de financement des investissements locaux. Et l'on ne peut que constater qu’en la matière, les leçons ont enfin été tirées quant à la dégénérescence du modèle libéral de financement, même si « le solde du passé » reste douloureux pour de nombreuses collectivités.
Concrétisant ses engagements en moins d’une année, le gouvernement, appuyé par sa majorité parlementaire, a mis en œuvre un plan de résolution des difficultés fondé sur trois grands principes, gages de fluidité et de sécurité pour les emprunteurs locaux : un contrôle des produits proposés, une multiplicité d’acteurs et la mise à disposition de capacités de financement larges et adaptées aux besoins locaux.

Encadrer les conditions de prêts

La nouvelle loi bancaire prévoit un encadrement strict des produits financiers proposés aux collectivités publiques : collectivités et groupements locaux, mais aussi offices HLM. Ces dispositions doivent éviter que ne se reproduisent les impasses budgétaires dans les lesquelles se trouvent de nombreuses collectivités ayant souscrit des emprunts dits " toxiques" (encore 14 milliards d'encours de ce type perdurent...), constitués de produits structurés, de modalités complexes et d'évolutions incontrôlées. Les maires n'ont pas vocation à se muer en traders chevronnés ! Il s’agit donc de soumettre désormais les emprunts souscrits à des obligations de clarté et de sécurité, notamment en termes d’indice et de risque de change. En clair, les établissements de crédits devront proposer des produits simples et transparents.

Diversifier les outils de financement

Au-delà de la sécurisation nécessaire des emprunts souscrits par les collectivités, le dispositif aujourd’hui proposé répond à une autre exigence : celle de la multiplicité des acteurs présents sur ce marché. La dérive puis la faillite de DEXIA -qui assurait 40% des besoins du secteur- n’ont que trop bien démontré les dangers de la concentration sur une offre dominante. Désormais, les collectivités disposeront de canaux plus diversifiés pour financer leurs investissements par l’emprunt. Ce nouveau paysage signe d’ailleurs le grand retour de la Caisse des Dépôts sur son créneau « historique » du financement des collectivités locales. Pour les prêts de long terme, les fonds d’épargne de la Caisse des Dépôts vont être mobilisés pour prêter sur 4 ans 20Mds€ aux collectivités au profit de leurs investissements en matière de logement social, rénovation thermique, couverture numérique du territoire, investissements structurants dans les transports... Pour les prêts de court et moyen terme, il y a lieu de se réjouir du retour des banques traditionnelles de façon plus active sur ce marché dans le même temps où il est demandé à la Banque Postale de s'y positionner pour l'avenir de manière stratégique. Mais le début de l'année 2013 a surtout été marqué par l'arrivée d’un nouvel acteur public de financement : la Société de financement locale (SFIL), dont l'actionnariat est 100% public et la mission de refinancer les nouveaux prêts mais aussi de désensibiliser les prêts structurés existants. On doit en dernier lieu évoquer, la future agence de financement des collectivités, dont la création a été actée au Sénat dans le projet de loi bancaire et qui doit permettre aux collectivités de mutualiser leurs risques en allant collectivement se financer sur les marchés. L’esprit de responsabilisation des collectivités, qui préside au projet d’Agence, a clairement vocation à en assurer la solidité financière.

La présence de tels outils, respectant les règles de marché et challengeant l’initiative privée sur des critères de performance transparents, peut véritablement permettre d’atteindre la régulation bancaire tant souhaitée par l’ensemble des acteurs.

Elargir l'offre de crédits

Comme on peut naturellement le penser, la plus grande diversité d’acteur va permettre aux collectivités de pouvoir disposer à l’avenir de capacités élargies de financement, même si comme certains le redoutent, le cycle électoral n’est pas aujourd’hui propice à un rebond de l’investissement local. Ceci étant, pour l’avenir une chose est sûre, les dispositifs publics mis en place proposent de couvrir les différents besoins de financement des collectivités : les prêts de long terme d’un côté, traditionnellement peu intéressants pour le secteur bancaire, et les prêts de moyen terme de l’autre, qui le deviennent de moins en moins eux aussi, par effet de ricochet des nouvelles normes bâloises. La Caisse des Dépôts mobilisera 4 milliards d’euros dès 2013 sur l’emprunt de long terme via ses fonds d'épargne. L’agence de financement des collectivités ambitionne pour sa part de couvrir à terme 25% des besoins annuels. La SFIL a un objectif de production de l’ordre de 4 milliards d’euros en 2013, puis de 5 milliards d’euros les années suivantes. Quant au secteur bancaire traditionnel, il a vocation à être performant et inventif pour trouver sa place sur ce marché renouvelé du crédit aux collectivités…

Il est clair que les finances locales sont aujourd'hui en proie à de lourds défis. Pour autant, à l’aube de l’acte III de la décentralisation, on peut admettre qu’une étape essentielle est déjà franchie : celle du financement pérenne et sécurisée des investissements locaux, accélérateurs de croissance.

Comme à l’habitude à l’issue du vote définitif des lois de finances de fin d’année, j’adresse aux élus de mon département la « note orange », cette brève synthèse retraçant les dispositions nouvelles du budget relatives aux collectivités locales.

Cette année, cette note est essentiellement consacrée à la péréquation étant donné que la solidarité entre les territoires a été au cœur des débats budgétaires.

Le rapport Balladur sur la réforme de l’architecture territoriale suscite bien des commentaires…

Pour autant, nul ne sait encore ce que sera le contenu du projet de loi que le gouvernement présentera sur ce sujet au Parlement. Le Sénat sera saisi en premier de ce projet de loi - à l’automne nous dit-on -, et aura dès lors à arrêter sa position et à présenter selon la nouvelle procédure parlementaire le texte soumis à approbation, en lieu et place du projet de loi gouvernemental. En effet, c’est aujourd’hui le texte issu des commissions qui constitue la base de discussion en séance plénière. Nul doute que le Sénat, qui a vocation à représenter les collectivités de France, veillera à ce que ce texte soumis au vote des sénateurs intègre les exigences d’une bonne représentation territoriale.

Il me semble pour ma part que trois exigences au moins devront être mises en avant pour l’adoption de ce texte.

1°) Le respect de l’esprit de la décentralisation. Votées en 1982-83, les dispositions conduisant à placer le pouvoir le plus près possible des citoyens doivent être pérennisées dans toute organisation quelle qu’elle soit, et il serait inadmissible que la réforme issue du texte Balladur puisse remettre en question ce grand principe de décentralisation, et puisse atténuer la redistribution de pouvoir aux élus de proximité.

2°) La question de la fiscalité et des finances locales doit donner lieu à des propositions ambitieuses. Nul n’ignore aujourd’hui que le financement des collectivités repose sur des mécanismes totalement obsolètes, et que les inégalités sont allées en s’accroissant entre citoyens et entre territoires. Vouloir faire une réforme de l’architecture administrative française sans au préalable présenter les conditions d’un financement juste et équitable de chaque niveau de collectivité, aboutirait à mon sens à un projet tout à fait préjudiciable à l’équilibre social et politique du pays. A mon avis, c’est par là qu’il faut commencer : donner aux territoires des ressources suffisantes, équitables et bien réparties afin qu’ils puissent assurer les exigences fondamentales de la République, c’est-à-dire donner à chaque Français les mêmes chances de réussite dans quelque territoire qu’il se trouve : ville ou commune rurale, territoire excentré ou agglomération richement dotée, etc etc.

3°) Il importe que la réforme territoriale assure la meilleure représentation démocratique des citoyens. S’agissant des modes de scrutin à venir, il importe à mon sens qu’on respecte la notion de contrat entre l’élu et les citoyens dans le cadre d’un dispositif de désignation où chaque citoyen saura précisément qui est l’élu qui le représente dans l’instance locale ou dans l’instance territoriale. La généralisation d’un dispositif dépersonnalisé de scrutin de liste proportionnel fait prendre le risque d’une déconnexion totale entre citoyens et élus représentatifs, et dès lors peut conduire un jour à une abstention massive et à une remise en cause totale du système représentatif.

Nul ne sait quand le Parlement sera saisi véritablement d’un projet de loi de réforme administrative, mais ces exigences évoquées plus haut devront à mon sens être bien présentes dans l’esprit des parlementaires chargés de promouvoir un meilleur dispositif au sein de notre pays.